LA POLÍTICA DE TRANSPARENCIA EN LO LOCAL
- Paola Jiménez
- 17 feb 2020
- 23 Min. de lectura
Los problemas de la institucionalización y profesionalización.
El objetivo de este artículo es analizar el diseño de la política de transparencia en dos casos de estudio, Querétaro y Estado de México, mediante la revisión del diseño institucional a través de la Ley de Acceso a la Información Pública. Para ello, se presenta el contraste de las primeras leyes de acceso a la información a fin de conocer similitudes y diferencias en sus contenidos lo que nos permitirá identificar cómo el origen de esas leyes condicionó el desarrollo de la transparencia como política pública en los primeros años de vida.
Se utiliza la técnica del análisis de contenido (Atlasti) para revisar si hay evidencia de la existencia de mecanismos de institucionalización de la política, si hay instrumentos de profesionalización de los recursos humanos o bien de estrategias de valor público al implementar la transparencia como política pública.
La apertura indiscriminada de información no necesariamente estimula el interés social por conocerla lo que expresa dificultades en su implementación. La pregunta es ¿por qué algunos órganos garantes de la información pública locales han implementado más eficiente que otros la política de transparencia? Argumentamos que el éxito de la implementación de la política de transparencia depende de su institucionalización y de las capacidades para operar con recursos humanos profesionalizados.
En la primera parte de este arítculo se presenta la revisión del diseño de la política de transparencia y acceso a la información; identificamos caracterís- ticas, diferencias y semejanzas, sus ausencias y contradicciones. En la segunda parte aplicamos la técnica de investigación cualitativa análisis de contenido (Atlas ti), lo que permite saber cómo las actuales leyes locales en transparencia siguen presentado algunas tensiones sobre sus objetivos y los vinculamos a las debilidades en las metas de institucionalización y profesionalización de la política. Finalmente presentamos las conclusiones que anuncian ciertos desafíos para los gobiernos y la sociedad en la actualidad.
Introducción. Dos diseños institucionales locales
¿Cuándo se incorporó el derecho a la información pública en las legislaciones estatales en México? ¿Qué tan inmediatos fueron esos cambios respecto de Ley aplicable en el ámbito federal? Martínez Puón ha escrito que sólo una tercera parte de los Estados replicaron casi de inmediato las reformas constitucionales federales para construir las bases normativas, mediante la creación de las Leyes locales respectivas, y así diseñar la política pública en materia de transparencia.1
En el recuento de las reformas realizadas entre 2002 y 2003, es decir, durante el primer año posterior a la reforma federal vía la Constitución Política de México, realizada en 2002, sólo diez Estados habían hecho los cambios respectivos, siendo las siguientes: Aguascalientes, Sinaloa, Colima, Distrito Federal, Durango, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Querétaro, y San Luis Potosí. Se puede conjeturar que mediante esas nuevas leyes, las diez entidades federati- vas expresaron fuertes compromisos con el acceso a la información como valores de la democracia y la gobernabilidad. Así, cabría suponer que las diez entidades tuvieron afanosos compromisos con la transparencia como política local. En la siguiente gráfica aparecen los años de las primeras Leyes de todas las entidades federativas en México.
Se puede advertir que efectivamente hay diferencias temporales significativas, la primera entidad que creó su nueva Ley en la materia fue Aguascalientes, en julio de 2002, y la última fue Tabasco en febrero de 2007. La distancia en el tiempo es de cinco años, lo que podría revelar las diferencias locales para diseñar una Ley que sentara las bases del derecho a la información y crear la política pública respectiva. Mientras que Tabasco estaba creando su primera Ley de transparencia, en otras entidades como Nuevo León o el Estado de México ya estaban haciendo sus primeras reformas en la materia.
Al hacer la comparación de las dos entidades federativas que interesa en esta investigación, Querétaro y Estado de México, podemos afirmar que la primera introdujo los cambios constitucionales y legales de inmediato; en septiembre de 2002, tan sólo tres meses después de la reforma federal. A diferencia del Estado de México, donde la reforma a su Constitución local y la creación de su primera Ley en la materia se hizo en abril de 2004, casi dos años posterior a la reforma federal. En términos de similitud o diferencia a la que alude el método comparado, se observa que hay una primera diferencia entre ellas en términos de la temporalidad en la que se aprobó la reforma respectiva.
Querétaro, cuyo gobernador panista, Ignacio Loyola Vera (1997-2003), inició con mayor compromiso que el gobierno priísta de Arturo Montiel Rojas (1999-2005) en el Estado de México. Una de las explicaciones de la prontitud del cambio es que ante el fuerte impulso nacional del gobierno panista de Vicente Fox, en Querétaro también el gobernador compartió ese compromiso por su afinidad partidista. El PAN era el partido predominante en ambos gobiernos.
De las cinco entidades federativas que aprobaron la primera Ley de Acceso a la Información Pública en el año 2002, tres de ellas eran gobernadas por panistas (Aguascalientes, Jalisco y Querétaro). La variable partido político en el gobierno pudo haber influido para que esos gobernadores construyeran más o menos el mismo sendero en materia de transparencia.
Así, la diferencia fue evidente respecto del Estado de México donde el PRI ha sido el partido en el gobierno sin haber experimentado la alternancia en el Poder Ejecutivo. El gobernador mexiquense de aquellos años, Arturo Montiel, no tuvo igual compromiso con la prontitud que aquel expresado por el gobierno federal (el panista Vicente Fox). La siguiente tabla contrasta las características de la primera Ley aprobada en las dos entidades federativas que interesan en este trabajo académico.
Tabla 1
Características de las primeras Leyes de transparencia en
Querétaro y Estado de México
Fuente: Elaboración propia con datos de las Leyes de Acceso a la Información de dos entidades federativas
De acuerdo con los considerandos de la primera Ley en Querétaro, el propósito fue “garantizar el legal desempeño del servicio público, la honestidad de los gobernantes y sobre todo asegurar la participación ciudadana, garantizando el acceso de los gobernados a la información pública, mediante la obligación del servidor público de informar de sus actos y proporcionar la información pública que le requiera el particular”.2 En el Estado de México su primera Ley estableció como propósito central “transparentar el ejercicio de la función pública, tutelar y garantizar a toda persona, el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, que se encuentren en posesión de los sujetos obligados”.
Focalizando el propósito general de las primeras Leyes, hay diferencias entre las dos entidades federativas. Aquella de Querétaro parece una redacción mejor lograda respecto del carácter holístico (total) y la dimensión axiológica (valores) a diferencia del Estado de México. En la primera entidad hay reconocimiento de que la Ley es un instrumento para a) el desempeño legal del gobierno, b) la honestidad pública, y c) la promoción de la participación ciudadana.
En cambio en el Estado de México sólo hubo énfasis en tutelar el derecho al acceso a la información pública. Son diferencias importantes porque si quisiéramos revisar quién de las dos entidades proyectó el contenido del gobierno abierto a partir de la Ley de Acceso a la Información Pública, sin duda Querétaro están más cerca de ello, al incorporar dos de los cuatro elementos del open government: Transparencia y participación ciudadana. El Estado de México sólo la transparencia. Aunque ninguna de las dos entidades hizo referencia a la rendición de cuentas (sanciones e incentivos) y a la innovación (uso de la tecnología) para mejorar los procesos de gestión y sus resultados.
Respecto de las referencias para diseñar la nueva Ley local, en Querétaro hay reconocimiento de que el derecho a la información está garantizado por normas internacionales y constitucionales, tales como los siguientes:
La Encíclica Pacem in Terris del Papa Juan XXIII, o el Concilio Ecuménico Vaticano II, los cuales en términos generales señalan que la sociedad humana tiene derecho a la información e incluso lo consideran dentro del rango del derecho natural.
El artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el derecho a la información será garantizado por el Estado.
El Plan Básico de Gobierno 1976-1982, aludió al derecho a la información como condición de nuestra democracia, un instrumento de liberación y no de explotación de conciencias alineadas con fines de grupo o de poder.
El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 señala que en el nuevo sistema democrático que estamos construyendo, el gobierno está obligado a esta- blecer los mecanismos e instrumentos que le permitan informar y rendir cuentas a los ciudadanos, a los demás poderes y a cada uno de los órdenes de gobierno.
En cambio en el Estado de México, en los considerandos de la Ley aprobada, las referencias a la legislación internacional y nacional sobre el derecho a la información son escasas. Solo refieren que “en la segunda mitad del siglo XX, la legislación en el mundo ha reconocido la necesidad de apertura en las acciones que realizan los gobiernos y la importancia del acceso a la información generada por la autoridad para construir mecanismos efectivos de rendición de cuentas”.
Querétaro reconoció que no obstante que el derecho a la información estaba garantizado por normas internacionales y constitucionales, no contaba con la Ley reglamentaria que regulara y garantizara el ejercicio del derecho citado, por lo que era de interés público la reglamentación en el ámbito local, con la finalidad de evitar que éste fuera una mera declaración dogmática del Estado, sin proyección pragmática positiva. En cambio en el Estado de México, los considerando de la nueva Ley refirió que se trataba sólo de una reglamentación de las fracciones segunda y tercera del artículo 5 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de México. No hicieron referencias explicitas internacionales o nacionales.
Entre Querétaro y el Estado de México se puede afirmar que más que similitudes, efectivamente lo que hay son diferencias entre las primeras Leyes en ambas entidades federativas. Se podría decir que ante el hecho de que en Querétaro hubo mejor fundamentación del derecho a la información con las referencias internacionales y nacionales entonces también podría haber un mejor diseño y por lo tanto podría tener implicaciones positivas en la implementación de la política de transparencia; sin embargo, no es así según lo revelan los estudios académicos sobre los resultados de la política que se analizarán en los siguientes apartados.
Al revisar los contenidos de los Planes de Desarrollo de las dos entidades federativas para aquellos periodos (Querétaro, 1997-2003 y Estado de México,1999-2005) los gobernadores en turno no hicieron referencias explícitas a la promoción de alguna política de transparencia durante su mandato, lo que fortalece la hipótesis de que a nivel local, el acceso a la información llegó como consecuencia del entorno, es decir, derivados de los cambios que se estaban configurando del entorno nacional con la alternancia en el gobierno federal además de las exigencias de contexto internacional.
Esta inferencia se fortalece con la aportación conceptual de Niklas Luhmann, quien dice que las organizaciones (en este caso los gobiernos de los Estados) están relacionadas con su entorno (social e institucional) en términos de los insumos que éste demanda y el organismo que responde con productos de entrega. Las organizaciones son sistemas cuyas decisiones (programas y políticas) expresan reglas y valores que revelan sus estructuras y funciones. Así, el entorno nacional explica por qué las entidades federativas hicieron cambios legales internos para introducir el acceso a la información a pesar de que en sus planes de desarrollo no formaba parte de su agenda de gobierno.
Según lo dicta la teoría de las políticas públicas, para la implementación debe existir alguna entidad o autoridad pública responsable, la cual puede ser desde una secretaría, subsecretaría, unidad, dirección, organismo, instituto, comisión o equivalente. En el caso de la primera Ley de Transparencia de Querétaro se aprobó la creación de una “Comisión de Acceso a la Información Gubernamental” nombrada por la Legislatura definiéndola como “un organismo especializado e imparcial, con autonomía operativa, de gestión y de decisión, que se encarga de garantizar el ejercicio, disfrute, promoción, difusión e investigación del derecho de los gobernados para acceder a la información pública”.
En el caso del Estado de México se denominó Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública y se definió como:
“… un órgano público autónomo de carácter estatal, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, que tiene por objeto la difusión, protección y respeto al derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales”.
Sus miembros, en total tres en 2004, fueron nombrados por la Legislatura Local con posibilidad de una ratificación a diferencia de Querétaro con un periodo igual pero sin posibilidad de reelección para sus comisionados como así lo estableció la primera Ley local.
En marzo de 2007, en Querétaro, se realizó la primera reforma a la Ley de Acceso a la Información aprobada en 2002. Tomando como corte el año de 2019, en total se han realizado cinco reformas a la Ley de Acceso a la Información Gubernamental; mientras que en el Estado de México la primera reforma a su nueva Ley se realizó en diciembre del 2004, es decir, a menos de un año de ser promulgada. En total, hasta el año 2019, se han realizado ocho reformas a aquella primera Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Estas informaciones revelan que efectivamente la idea de actualización de la ley, más que una debilidad, se presenta como una oportunidad para mejorar su diseño, sin embargo, al existir permanentes cambios legales también puede provocar alteración y quizá confusión al curso normal de la tutela del derecho al acceso a la información pública. En la siguiente tabla se presentan esos cambios contrastando las dos entidades federativas.
Las reformas a la primera Ley en el Estado de Querétaro se realizaron en los años de 2007, 2008, 2010, 2012 y 2016. Mientras que en el Estado de México en los años 2004, 2006, 2007, 2008, 2011, 2012, 2013 y 2016. En ambas entidades, hay un patrón para hacer reformas con cierta regularidad a la primera Ley en materia de acceso a la información, sin embargo, esa regularidad tiene mayor intensidad en el Estado de México que en Querétaro y probablemente esto justifique porque el cambio mediante reformas legales es una de las causas que explican los resultados de la implementación en el Estado de México pues allí en un lapso de 15 años, se han realizado 1.8 reformas por año; en cambio en Querétaro los cambios legales han sido más lentos, cada 3.4 años, se ha hecho una reforma.
Estas informaciones revelan efectivamente que la forma en cómo se han construido las Leyes de transparencia y sus permanentes reformas, han permitido al Estado de México una lógica de actualización mediante reformas legales. De hecho esa podría ser una de las inferencias de esta investigación: el Estado de México obtiene mejores resultados en la implementación de la política de transparencia porque han realizado cambios a través de reformas legales permanentes, lo que le ha facilitado la actualización. En Querétaro se han realizado reformas pero con menor intensidad como lo revela el dato de que una reforma cada 3.4 años y el Estado de México una cada 1.8 años.
Para seguir con el análisis de los contenidos, pero ahora de las actuales leyes estatales, a continuación se presentarán los resultados de algunas pruebas básicas en un programa estadístico de tipo cualitativo que dará orientación sobre los énfasis normativos en los dos casos de estudio.
Análisis de contenido de las actuales leyes estatales de transparencia y acceso a la información pública
En este apartado utilizaremos el Programa para el Análisis Cualitativo Asistido por Computadora denominado Atlas ti, para comparar los contenidos de las actuales leyes estatales de acceso a la información pública, en Querétaro y Estado de México. Se trata de una herramienta que ayuda a las investigaciones de análisis de contenido que van desde entrevistas, documentos normativos, discursos y otros similares.
Aquí interesa el uso del software Atlas ti porque mediante la revisión de pruebas básicas de contenido podremos saber cuál es el énfasis que las leyes le dan a ciertos temas como la institucionalización, la profesionalización, el valor público y la verdad. Al realizar la revisión de las Leyes que dan origen a los programas de transparencia y acceso a la información a nivel local, permite también conocer cómo están construidas a partir de los conceptos y categorías centrales; hasta qué punto podrían ser similares o diferentes atendiendo los criterios de comparación.8
¿Por qué revisaremos las dos leyes de transparencia en ambas entidades? Primero porque son las vigentes desde 2016 derivado de 2015 cuando el Congreso de la Unión promulgó la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la cual es reglamentaria del artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Las aprobaciones en las entidades federativas pueden efectivamente ser consideradas como decisiones importantes ya que se dio cumplimiento al mandato de febrero de 2014. Esa reforma pretendió poner fin al proceso de transformación estructural en la materia para el país y las entidades federativas.
En segundo lugar, las Leyes de transparencia local son las bases normativas de la dimensión institucional del diseño de política pública en la lógica de Luis F. Aguilar Villanueva, ya que orienta y precisa que cualquier contenido de política, programa o proyecto la de la transparencia tendrá que hacer referencia a esos contenidos de Ley, A continuación se presenta la prueba llamada nube de palabras que arrojó los siguientes resultados:
La nube de palabras es una prueba básica de Atlas ti sobre el contenido general de un documento que permite identificar cuáles palabras son más mencionadas en un texto. En este caso de la actual Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Querétaro, publicada en 2016, la integran 173 artículos, pero en ninguno de ellos hace referencia la “verdad” o al “valor público” como componentes de la transparencia y del derecho a la información pública. Sorprende la ausencia de la “verdad pública” porque uno de los valores o principios que daría contenido a una ley de vanguardia de defensa de los derechos naturales del hombre es justamente cuando se reconoce que el ciudadano, como persona humana, tiene garantías para conocer la verdad sobre los asuntos públicos, los asuntos del gobierno que le permitirían vivir y convivir de mejor manera en el espacio público.No obstante, de las 2480 palabras de la que está hecha la Ley, sí hay referencia explícita al tema de profesionalización y no así para el caso de la institucionalización de la política de transparencia, la cual es otra de las variables consideradas como independientes en esta investigación. Entre las palabras más citadas o nombradas, como era esperable, son en orden descendente: información (336), ley (149), transparencia (133), acceso (128), y pública (61). Pero si prescindimos de esas referencias tenemos que las 20 palabras más citadas son las siguientes:
Como puede advertirse, en las veinte palabras más citadas en la Ley referida, efectivamente ninguna hace alusión a la verdad, valor público, institucionalización, innovación y otras similares que estén relacionadas directamente con las variables centrales de esta investigación. Pero ¿qué significa eso? Mucho en términos de que si esas referencias no están o son escasamente citadas podría tener, como efectivamente lo tiene, efectos en los diseños de los programas de gobierno para implementar la transparencia como política pública.
Se suele decir, con razón jurídica, que a las autoridades públicas sólo les está permitido lo que expresamente las leyes les indica. La palabra más citada en la Ley respectiva en Querétaro es “Sujeto/sujetos” en 109 menciones, y tiene sentido ya que dicha ley prescribe lo que los sujetos obligados están mandatados a hacer para implementar la transparencia como un principio de la acción de gobierno.Desde esta perspectiva, es plausible pensar que se trata de una Ley que tiene fuerte referencia a los actores de la implementación de la política pública a la cual va dirigida y hay menor énfasis en los ciudadanos, sus derechos, responsabilidades y obligaciones. Las palabras que podrían apoyar ese supuesto (énfasis en los actores) son las siguientes: plazos (52), resoluciones (37), obligaciones (35), autoridad (32), unidades (32), sistema (30), incumplimiento (21), procedimientos (21), confidencial (19), sanciones (19), políticas (17), gubernamental (17), políticos (16), reserva (15) y programas (15). Efectivamente todas esas palabras y sus menciones están mayoritariamente referidas a los actores de la implementación de la transparencia como política pública.En otro sentido, entre las 20 palabras más citadas que están referidas a los ciudadanos, sus obligaciones y derechos, se encuentran sólo las siguientes: derechos (48), solicitudes (26), particulares (15) y morales (12). Son significati- vos no sólo en número de palabras sino en el total de menciones respecto de aque- llas referidas los actores que intervienen en la tutela del derecho a la información. De hecho, la expresión “ciudadanía/ciudadanos/ciudadanas” tiene como máximo número de menciones 7 veces, lo que produjo que no estuvieran entre las 20 más citadas.Si bien, una ley no sólo refiere a los principios que protege sino también a los actores que intervienen en la aplicación de la Ley y los beneficiarios, lo cierto es que hacer un análisis de contenido, aunque breve, sí nos da elementos informati- vos para saber de sus alcances y limitaciones.Y qué hay sobre del caso de la Ley en el Estado de México. Efectivamente al hacer la misma revisión encontramos los siguientes resultados:
En el Estado de México la actual Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado y Municipios, publicada en 2016, la integran 234 artículos, y similar al Estado de Querétaro tampoco hace referencia a la “verdad” o al “valor público” como componentes de la transparencia y el derecho a la información pública. También sorprende la ausencia de la “verdad pública” porque uno de los valores o principios que daría contenido a una ley de vanguardia en la defensa de los derechos naturales del hombre es justamente que el ciudadano, en su condición de persona humana, tiene el derecho a conocer la verdad sobre los asuntos públicos que le permitirían vivir y convivir de mejor manera en el espacio público.
Más aún, de las 3344 palabras que componen la Ley, no hay referencia explícita a los mecanismos de institucionalización de la transparencia, tampoco a los profesionalización y es una mala noticia en términos normativos. Lo que sí existe es que las palabras más citadas, como era esperable, son en orden descendente: información (584), transparencia (295), ley (283), acceso (281), instituto (252) y pública (189). Si eliminamos esas referencias tenemos que las 20 palabras más mencionadas son las siguientes:
De acuerdo con estas informaciones seleccionadas que derivan de la aplicación del programa Atlas ti, el 85 por ciento de las 20 palabras más citadas en Querétaro y Estado de México coinciden en ambas Leyes. Las cuatro que no coinciden son “Municipios”, “Datos”, “Protección” y “Solicitudes”; y no se trata de que no están citadas en la Ley de Querétaro, lo único que quiere decir es que en esa entidad federativa no están ubicadas como las 20 más mencionadas.
En la Ley del Estado de México, también su diseño está centrado en la responsabilidad de los actores de la implementación de la transparencia y también con menor énfasis están los ciudadanos, sus derechos y obligaciones. De las 20 palabras más mencionadas, las que están referidas a los actores de la implementación de la transparencia son las siguientes: Sujetos obligados (153), municipios/municipales (153), públicos (94), datos (89), obligaciones (82), plazos (55), resolución (46), protección (50), autoridad (41), procedimientos (37), sistema (28), confidencial (27), reservada (25), incumplimiento (24), reserva (22) y sanciones 21). Todas esas palabras están referidas a las acciones de los actores de la implementación.
En el caso de las palabras referidas a los ciudadanos, sus derechos y responsabilidades, tenemos sólo tres: derechos (68), solicitudes (40) y particulares (31). Claramente, la Ley de Transparencia del Estado de México también está centrada en los actos y responsabilidades de los actores de la implementación de la política y no es los derechos y obligaciones de los ciudadanos. La expresión “ciudadanía/ciudadanos/ciudadanas” sólo está referida máximo 12 veces, lo que produjo que no se ubique entre las 20 palabras más citadas en la Ley.
Institucionalización, profesionalización y valor público: las promesas inconclusas
¿Qué dicen las actuales leyes estatales de acceso a la información sobre la institucionalización de la transparencia? ¿Hay referencias explícitas para imple- mentar mecanismos de profesionalización de los servidores públicos? ¿Existen tácitamente instrumentos para la creación de valor público durante la tutela del derecho a la información? Estas son las preguntas que se responderán en este apartado ya que están relacionadas directamente con las variables independientes de esta investigación académica.
Sobre la institucionalización de la política de transparencia se suele afirmar que el enfoque organizacional permite saber cómo funciona la política de transparencia en los órganos garantes del acceso a la información pública. Aquí se considera que estos órganos garantes son organizaciones públicas que formulan políticas. Y al mismo tiempo se utiliza el enfoque neoinstitucional, particularmente el institucionalismo normativo que alude a reglas, valores y certidumbres.
En este caso se entiende como institucionalización al proceso mediante el cual las reglas formales escritas (leyes, reglamentos, lineamientos, códigos y otros) orientan las conductas de los servidores públicos, de tal manera que al tomar decisiones e implementar la política de transparencia hay reducción de incertidumbre porque los funcionarios saben exactamente cuáles son sus responsabilidades y cómo deben responder para cumplir los objetivos de la organización pública (comisión o instituto de transparencia).
La primera revisión que se presenta es sobre los valores o principios del acceso a la información pública y la transparencia. En el siguiente cuadro se presentan los resultados.
Se puede observar que no hay contrastes significativos entre una entidad federativa y otra. Los hay débilmente en términos del número de principios que reivindican las leyes de acceso a la información y transparencia, Querétaro tiene 12 principios y el Estado de México 10. Los principios son tipos de valores, pues un valor es una preferencia entre dos o más opciones, en este caso, el valor es lo deseable durante la implementación de la política de transparencia.
Al conjunto de valores también se le puede llamar sistema de preferencias ya que se espera que sean orientadores para las conductas tanto de los servidores públicos del órgano garante del acceso a la información pública como en general de los actos y decisiones en toda la Administración Pública estatal. Desde la legalidad, pasando por la certeza, la máxima publicidad, la gratuidad y el profesionalismo, todos ellos, son valores deseables en términos del diseño institucional y la implementación de la política pública de transparencia. Sin embargo, esos principios no han estado allí desde la primera ley local.
Efectivamente, al hacer la revisión, se encontró que en ninguna de las primeras dos leyes originarias ya revisadas, es decir, Querétaro en 2002 y el Estado de México en 2004, incluyeron dichos principios de la transparencia que tendría que salvaguardar los órganos garantes. Esos valores se han ido incorporando con las reformas legales llegando a la de 2016.
Los primeros principios (certeza, gratuidad, legalidad y objetividad) se introdujeron en ambas entidades en sus respectivas reformas que hicieron en el año de 2008; incluso en términos prácticos se podría decir que también fueron incorporados localmente por las exigencias del entorno, ya que la Ley federal así lo dispuso. Una vez más, Luhmann tiene razón cuando afirmó que las organizaciones actúan a partir de lo que el entorno les demanda.Un asunto relevante para esta investigación, en términos de sus hallazgos, es que la “verdad” no figura como unos de los principios y valores de la tutela del derecho a la información y de la política de transparencia. En ninguna de las dos leyes locales (incluyendo sus diferentes reformas) existe la concepción de que el derecho a la información es un derecho a la verdad, a la verdad pública.Pero ¿quiénes son los responsables de que los principios del acceso a la información sean orientadores de las conductas de los servidores públicos? En otras palabras, ¿Quiénes son los responsables de la promoción de la institucionalización de la transparencia vía sus principios y valores? En el caso de Querétaro lo es el Sistema Estatal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Una vez más, a partir de 2016, en esa entidad existe el Sistema Estatal derivado de la reforma local pero que fue una clara reacción a los cambios a nivel federal mediante reforma a la Constitución Política y a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.Según la Ley local en Querétaro, lo estableció de la siguiente manera:Artículo 19. El Sistema Estatal de Trasparencia y Acceso a la Información Pública, tiene como finalidad coordinar y evaluar las acciones relativas a la política pública de transparencia y acceso a la información, se integra por la Comisión y las Unidades de Transparencia de los sujetos obligados.
Artículo 20. El Sistema Estatal tiene como funciones: I. Establecer lineamientos, instrumentos, objetivos, indicadores, metas, estrategias, y políticas tendientes a cumplir con los objetivos de la presente Ley; II. Promover e implementar acciones para garantizar condiciones de accesibilidad para que los grupos vulnerables puedan ejercer, en igualdad de condiciones, el derecho de acceso a la información; III. Establecer los criterios para la publicación de los indicadores que permitan a los sujetos obligados rendir cuentas del cumplimiento de sus objetivos y resultados obtenidos; IV. Promover la participación ciudadana a través de mecanismos eficaces en la planeación, implementación y evaluación de políticas en la materia; V. Establecer acciones de profesionalización, actualización y capacitación de los servidores públicos de los sujetos obligados en materia de transparencia y acceso a la información pública; VI. Promover la coordinación efec- tiva de las instancias que integran el Sistema Estatal y dar seguimiento a las acciones para el efecto sean establecidas; y VII. Las demás que se desprendan de la ley.99 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Querétaro. https://www.ceigqro.org. mx/marcojuridico/ltaipeq (Consultado: 02 de agosto de 2019).
Así, en Querétaro una posibilidad de la institucionalización es el Sistema Estatal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, pero ese instrumento fue un subproducto de las exigencias del entorno nacional. Luhmann recuerda que las organizaciones están relacionadas consu entorno social e institucional en términos de los insumos que éste demanda y la organización que responde con productos de entrega.¿Y qué hay en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información en el Estado de México? ¿Existe el Sistema Estatal de Transparencia? La respuesta es negativa. No existe un sistema estatal de transparencia, lo que si hay es un capítulo dedicado a las condiciones en que el INFOEM (Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de México y Municipios) se debe incorporar al Sistema Nacional de Transparencia para co- laborar, desarrollar e implementar en el ámbito de sus responsabilidades a la Pla- taforma Nacional de Transparencia, lo cual deriva de las disposiciones de la Ley General de Transparencia aprobada en el año 2015.¿Cuáles podrían ser las explicaciones de la ausencia de un sistema estatal de transparencia? Una posibilidad es el hecho de que el INFOEM asume plena rec- toría de la tutela del derecho a la información sin compartir diseño de políticas con los sujetos obligados como sí lo hace la Ley en la materia en el Estado de Querétaro.Este supuesto explicativo es creíble porque las funciones que en esta última entidad se le asigna a su Sistema Estatal, en realidad en el Estado de México se le sitúan en el Pleno del INFOEM integrado por sus comisionados y cuyas tareas comparte parcialmente con el llamado “consejo consultivo del Instituto”, cuya figura no existe en Querétaro. Y sobre este tema, la Ley establece lo siguiente:Artículo 61. El Consejo Consultivo contará con las siguientes facultades:VII. Analizar y proponer la ejecución de programas, proyectos y accionesrelacionadas con la materia de transparencia y acceso a la información pública ysu accesibilidad.Las responsabilidades de institucionalizar la transparencia en el Estado deMéxico recaen en el Instituto y de manera particular en el Pleno, sólo de maneraresidual o complementaria el Consejo Consultivo es un órgano que podríaproponer la ejecución de programas y acciones relacionadas con la consolidaciónde la transparencia. Esta distinción podría ser útil para saber si está teniendoefectos en los resultados de la implementación de la política una tarea que porahora está fuera de los objetivos del presente trabajo de investigación.
ConclusionesLa mayoría de las investigaciones sobre la política de transparencia centran sus observaciones en los resultados que producen. A veces son de tipo institucional y otras de tipo social. En nuestro caso, hemos decidido concentrar el análisis en la parte interna de la política de transparencia, es decir, en su diseño para saber sobre sus ausencias o contradicciones. Esa información podría relevar u orientar dónde están las fallas de origen, tal como lo sostienen los neoinstitucionalistas históricos para quienes el pasado importa.Efectivamente, esa corriente de pensamiento sostiene que la forma en cómo surge una decisión de política tiene fuertes implicaciones en su desarrollo y por lo tanto en los resultados que produce. De tal manera que el origen de la política afecta su evolución y la utilidad social. Y eso es lo que hemos encontrado en la revisión que hemos hecho de las primeras Leyes y la vigente de acceso a la información pública local.Retomando un caso es el tema de la verdad, en ninguno de los dos diseños institucionales que hemos revisado, Querétaro y Estado de México, el derecho a la información es un derecho a la verdad y probablemente esta ausencia esté afectando la forma en cómo se implementa la política pública en lo local. Otros dos temas son la institucionalización y la profesionalización. También hay serias limitaciones sobre los mecanismos específicos para conseguir que la política sea exitosa considerando esas dos variables.La necesidad de explicar y entender los problemas de institucionalización del acceso a la información es una oportunidad para mejorar la implementación de la política pública. Corregir los procesos y resultados institucionales son moti- vos suficientes para investigar este tema a fin de orientarla con mecanismos de profesionalización creando valor público, es decir, que tenga resultados social- mente aceptables y deseables.A poco más de 15 años de vigencia, las características institucionales de acceso a la información en lo local es una política pública todavía con promesas y desafíos pues para muchos no ha sido consolidada.Efectivamente estamos reconociendo que el tema de la transparencia está relacionado con dos tipos de problemas para la investigación: uno con problemas reales del desempeño de los gobiernos locales (institucionalización) y segundo, con la insuficiencia conceptual para entender y explicar la complejidad del fenómeno en perspectiva comparada. A su vez, la política de transparencia como medio para tutelar el derecho al acceso de la información pública tiene, por lo menos, dos desafíos en el ámbito local:
Desafíos para favorecer la consolidación democrática, porque al reconocer constitucionalmente el derecho de acceso a la información se busca establecer el vínculo con la representación política ya que los ciudadanos que eligen a sus gobernantes, a través del voto, pueden exigir escrutinio público. Sin embargo, la política de transparencia no ha construido una tecnología de la información que empodere al ciudadano con datos impregnados de significado y sentido sobre los asuntos públicos que le interesan.
Desafíos para mejorar la eficiencia de la Administración Pública, ya que los funcionarios de las administraciones gubernamentales, al ser usuarios primarios de la información que se genera, identifican vulnerabilidades en sus propios mecanismos de gestión y dan seguimiento a programas e iniciativas específicas. De esta manera, no existe un sistema de información pública institucionalizado.
Desafíos sobre los datos abiertos (open data), lo que significa en términos de Martínez Puón, que cualquier ciudadano o empresa pueda analizar, reutilizar, y redistribuir esos datos, generando nuevos servicios y permitiendo que las administraciones públicas mejoren en transparencia y fomenten la generación de riqueza a través de la gestión inteligente de los recursos.
FUENTES CONSULTADAS
Aguilar, Villanueva Luis F., “Marco para el análisis de las políticas públicas” en Freddy Mariñez Navarro y Vidal García Cantú, Política pública y democracia en América Latina. Del análisis a la implementación. Miguel Ángel Porrúa, México,2009, 570 págs.
Cabrero, Enrique, Administración pública, Siglo XXI editores, México, 2010, 220 págs.
Cardozo, Brum Myriam, Evaluación y metaevaluación en las políticas públicas y
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Cejudo, Guillermo, et. al., La política de transparencia en México. Instituciones,
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